Dimensión, justificación y rendición de cuentas en la administración pública

Dimensión, justificación y rendición de cuentas en la administración pública

Dimensiones y justificación de la rendición de cuentas


Las dimensiones de la rendición de cuentas
Por sí sola, la definición ofrecida en el apartado anterior no parece suficiente para comprender la naturaleza de la rendición de cuentas. La rendición cuentas se ha vinculado a “cumplir con la legislación” o a ser sensible a las demandas de los ciudadanos.
Cuando la rendición de cuentas se asocia a la sensibilidad ante las demandas de los ciudadanos (responsiveness), se podría decir que los diputados deben rendir cuentas ante los votantes y si éstos no están convencidos de las cuentas que les dan, pueden no votarlos en las próximas elecciones. En cambio, con esta definición, los jueces y los funcionarios no rendirían cuentas, pues tienen un puesto de por vida. Por tanto, debe haber algo en la definición de la rendición de cuentas que vaya más allá de la sensibilidad ante las demandas de los ciudadanos.
La definición de la rendición de cuentas es importante para saber cuál es la actuación adecuada de cada organización pública y cada empleado público a la hora de explicar su conducta. Muchas veces, las organizaciones se encuentran en una encrucijada distinta sobre cómo rendir cuentas y esto puede convertir en disfuncional el propio ejercicio de rendición de cuentas.
De acuerdo con Koppel (2005), la rendición de cuentas tiene cinco dimensiones: la transparencia, la sensibilidad ante las demandas de los ciudadanos, el control, la responsabilidad y las consecuencias de la mala administración. Estas dimensiones no son excluyentes, pues una organización puede rendir cuentas en más de un sentido. Las preguntas que se plantean con estas dimensiones se muestran en la Tabla, posteriormente, se examinan estas dimensiones en mayor profundidad. Como se observa, la rendición de cuentas se refiere más bien a la conducta y las decisiones de la organización en relación a los objetivos alcanzados, y no tanto en relación a problemas de mala administración.

Tabla 1 Las dimensiones de la rendición de cuentas
1) Transparencia ¿Ha revelado la organización los hechos y los datos vinculados a su actividad y su rendimiento?
2) Consecuencias ¿Tiene alguna consecuencia el nivel de rendimiento alcanzado por la organización?
3) Control por parte del superior ¿Hizo la organización lo que le pedía su superior / principal?
4) Responsabilidad ¿Siguió la organización las normas establecidas?
5) Sensibilidad ¿Satisfizo la organización las expectativas sustantivas (demandas-necesidades)?

Fuente: Koppel, 2005

Las dos primeras dimensiones se refieren a cuestiones de procedimiento (transparencia y consecuencias); mientras que las últimas tres dimensiones son más bien sustantivas.
1) Transparencia. La transparencia se refiere a la información ofrecida sobre los procedimientos seguidos por una organización así como los resultados alcanzados con el dinero público. Así, una organización que debe rendir cuenta de sus acciones no puede ocultar sus errores mediante la ocultación de la información. La transparencia, por tanto, es importante para conocer el rendimiento organizativo. En algunos países, la transparencia referida a los resultados obtenidos por la organización está bien enraizada en el subconsciente colectivo (por ejemplo, Estados Unidos o el Reino Unido). En España, la transparencia de las organizaciones públicas deja mucho que desear y el afán por ocultar hasta datos inocuos suele ser bastante común.
En los casos en los que hay transparencia, se permite a los medios de comunicación, a los inspectores, a los grupos de interés, a los partidos políticos que no están en el gobierno el acceso a la información de la que disponen las organizaciones públicas. Las leyes de libertad de la información aprobadas en algunos países han institucionalizado la transparencia. En este caso, la pregunta que se formula es la siguiente, ¿ha revelado la organización los hechos y los datos vinculados a su actividad y su rendimiento?
2) Consecuencias (liability). En el caso de que no se consigan los resultados esperados por una organización o por unos empleados públicos, puede haber consecuencias en determinadas ocasiones. Si no se consiguen los resultados esperados o acordados, existe cierta idea de culpabilidad (véase más abajo), alguien es culpable de no conseguir los resultados y se espera que ello tenga consecuencias. Dentro de la Administración, es bastante difícil que una mala gestión, que derive en la no consecución de resultados, tenga consecuencias sobre el empleo de un funcionario. De forma inusual se abren expedientes disciplinarios, pero es muy raro que se cese a alguien en el servicio o se le reduzca el sueldo por la no obtención de resultados (al menos en España). En otros países, determinados directivos públicos, como los directores de las agencias, establecen una relación contractual en la que se suele especificar los resultados a conseguir. En estos casos, el no cumplimiento de los resultados pactados puede tener consecuencias para el directivo público.
Dentro de la Administración, otra forma de entender que existen consecuencias después de que se rinda cuentas es el pago de los bonos de productividad. Por tanto, la concesión de un complemento de productividad se vincula a tener éxito en la obtención de los resultados pactados. En relación a la rendición de cuentas, aquí se preguntaría, ¿se ha enfrentado la organización a las consecuencias de su (mal) rendimiento o (malos) resultados?

3) Control por parte del superior. El control, en este caso, se refiere al ejercicio del poder por los superiores o por los principales en el lenguaje de la teoría del agente/ principal. Si X puede influir en la conducta de Y, se diría que X controla Y por lo que Y debe rendir cuentas a X. En la realidad, esta formulación es mucho más compleja, pues no siempre es fácil controlar la actividad de los organismos semiautónomos o el Parlamento tiene verdaderas dificultades para controlar la Administración. En cualquier caso, este control hace referencia a una relación jerárquica.
No obstante, el control que pueden realizar los ciudadanos a través de los representantes electos sobre determinadas agencias va a depender considerablemente de la especialización de dicha agencia. Por ejemplo, una agencia que esté operando un ámbito técnico complejo (por ejemplo, la energía nuclear) no tendrá su actividad muy constreñida por los ciudadanos o los diputados porque su capacidad de emitir juicios razonados sobre la actividad de la agencia está muy limitada. En este caso la pregunta vinculada a la rendición de cuentas que se formula es la siguiente, ¿siguió la organización lo que se había estipulado en el Parlamento, por el ministro o por el presidente?
4) Responsabilidad. La responsabilidad se refiere a las limitaciones que el sistema normativo impone sobre la actuación de los funcionarios públicos y los cargos políticos. En algunos casos, la idea de responsabilidad no se infiere de actos normativos expresos, sino de principios implícitos como la necesidad de respetar el espíritu y no sólo la letra de las leyes, o hacer que los programas públicos consigan los objetivos que se pretendían o aumentar la confianza de los ciudadanos en las instituciones administrativas. Aquí la pregunta que se formula en la rendición de cuentas es, ¿siguió la organización las reglas que debían aplicarse?
5) Sensibilidad ante los ciudadanos (responsiveness). En este caso se trata de un control horizontal, no del control vertical mencionado anteriormente. Se está refiriendo a la sensibilidad que tiene la organización para atender las necesidades y las demandas de los ciudadanos. Este elemento de la rendición de cuentas está muy vinculado a los enfoques en los que los usuarios expresan su voz (véase el Tema 8). Necesidades y demandas son elementos diferentes. Las necesidades se refieren más bien a las metas sustantivas de la organización. En este caso, estas necesidades están definidas por los directivos políticos, quienes establecen las metas que deben ser alcanzadas. Las demandas, en cambio, hacen referencia a las preferencias manifestadas por los usuarios así como la satisfacción que tienen con el servicio prestado. La rendición de cuentas se realiza mediante las encuestas de satisfacción de usuarios. En cualquiera de estos dos casos (demandas y necesidades), en la pregunta general que se formula en la rendición de cuentas es de si la organización consiguió satisfacer las expectativas del público al que sirve.

Si bien la relevancia de las dimensiones de la rendición de cuentas es más importante en un momento determinado, uno debe preguntarse por qué tiene que rendirse cuentas.
¿Por qué es necesario rendir cuentas?

Según Bovens (2004), se pueden esgrimir varias razones para respaldar la necesidad de rendir cuentas. Una primera razón es asegurar el control democrático sobre la actuación de la Administración. En última instancia los ciudadanos, como electores, pueden sancionar los representantes políticos por problemas de mala actuación mediante el voto. En el ámbito de la política se espera que la mala gestión tenga consecuencias negativas, como la pérdida de las elecciones. Muchos analistas consideran que el Partido Popular perdió las elecciones en 2004 como consecuencia de su mala gestión de diferentes crisis: prevención del accidente del Prestige (petrolero que se hundió cerca de las costas de Galicia) y la posterior limpieza de las zonas dañadas, la gestión de las consecuencias del accidente del Yak-42 en Turquía (cuando 65 militares españoles murieron y después se descubrió que se había realizado una deficiente identificación de cadáveres), y, por último, la atribución de la autoría de las bombas puestas en los trenes del 11-M en Madrid. En todos estos casos se parece coincidir en que el gobierno no había manejado adecuadamente las diferentes situaciones y estaba dando versiones que contrastaban con lo que la población percibía por otras fuentes. Tal como se expondrá más adelante, la mala gestión en general y la mala gestión de las crisis en particular pueden suponer un duro revés electoral para el gobierno, si estas crisis se producen muy cercanas a las elecciones. Estudios en otros países atestiguan lo mismo.
No obstante, no parece que se pueda ser muy optimista al respecto. Los casos de corrupción de la comunidad valenciana no impidieron la reelección de Francisco Camps. También se ha sugerido que Felipe González no perdió las elecciones en 1996 como consecuencia de los casos de corrupción de su gobierno, sino debido a la falta de apoyo de parte de su electorado social. Por tanto, el control democrático no es en todo momento un acicate para rendir cuentas.
Una segunda razón para rendir cuentas es luchar contra los casos de corrupción, nepotismo, abuso de poder, y otras formas de comportamiento inapropiado (Rose- Ackerman, 1999).
Una tercera razón para exigir responsabilidades tiene que ver con la mejora del rendimiento organizativo. Se debe indagar por qué no se han alcanzado los resultados esperados. De esta forma, se fomenta el aprendizaje individual de los funcionarios o el aprendizaje institucional de la organización pública (Aucoin y Heintzman 2000: 52-54). Bovens (2004) argumenta que la rendición de cuentas no sólo cumple la función de control, sino que también trata de prevenir que empeore la gestión de la organización. En la serie televisiva “The Wire”, la policía de Filadelfia, como en otras partes de los Estados Unidos y del mundo, está obsesionada con los resultados alcanzados en la lucha contra la criminalidad. Continuamente, los responsables policiales tienen que dar cuenta ante el correspondiente comité municipal de cómo marcha la lucha de la delincuencia y cuáles son las cifras de resolución de delitos que pueden aportar.
Los argumentos anteriores apoyan una cuarta razón, que es la de mantener o mejorar la legitimidad de la gestión pública. Los gobiernos de las sociedades occidentales se enfrentan a un público cada vez más crítico y exigente con el rendimiento de los servicios públicos. El ejercicio de la rendición pública de cuentas, en el sentido de mayor transparencia por lo que se hace, asumiendo responsabilidades por lo realizado, demostrando sensibilidad para responder las demandas de los ciudadanos, adoptando medidas reparadoras de los casos de mala gestión tienen como objetivo asegurar la confianza en el gobierno y la Administración para no alienar a los ciudadanos de los decisores públicos (Aucoin y Heintzman 2000: 49-52).

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Fuentes:

Burgos Baena, Agustín (2017). Análisis bursátil avanzado


Sobre el autor

Dr. Agustín Burgos Baena


Catedrático - investigador - inversor, ofreciendo mis servicios y conocimientos a empresas (consultoría), universidades (formación), estudiantes (tesis) y público en general (inversiones).

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Citar:

Burgos Baena, Agustín. (2017). Dimensión, justificación y rendición de cuentas en la administración pública. Recuperado de: http://www.xprttraining.com/publica/dimension_justificacion_rendicion_cuentas.html

 

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