La organización de la administración pública electrónica

La organización de la administración pública electrónica

La organización de la administración electrónica Introducción El objetivo de la prestación de servicios electrónicos es lograr atender adecuadamente las necesidades del cliente. Hace una década, esto implicaba el uso de quioscos o sitios web donde los ciudadanos podían acceder a algunos servicios gubernamentales a través de un único punto. Más recientemente, la idea se ha ampliado a imaginar la Administración como un único ‘portal electrónico’ a través del cual todos o la mayoría de los servicios son accesibles. En este ‘canal’, los servicios relacionados estarían ‘integrados’ para que los ciudadanos se encuentren con un gobierno sin ‘costuras’. Muchos gobiernos de la OCDE tienen ahora este tipo de proyectos en curso (por ejemplo, el portal de directgov del Reino Unido). Sin embargo, el progreso en el objetivo de integrar o agrupar los servicios ha sido lento. La integración requiere la coordinación entre las divisiones y los departamentos que tienen sus propios requisitos de rendición vertical de cuentas, diferentes normas de privacidad, sin normas que garanticen la interoperabilidad y sin antecedentes de trabajo conjunto y coordinado. Por otra parte, la integración de muchos ‘servicios’ también requiere un reajuste de las políticas. Hay por tanto, razones distintas a las técnicas para hacer que la Administración electrónica funcione. Por ejemplo, si se quiere coordinar el servicio de traslado de personas atendidas por el departamento de servicios sociales de un ayuntamiento a un centro de salud, responsabilidad de una Comunidad Autónoma, es posible que se detecten solapamientos respecto de quienes tienen derecho a ser trasladados por uno u otro departamento. En este sentido, es posible que ambas organizaciones tengan que coordinar la política de traslados a los centros de salud y las condiciones en las que estos traslados se producen. Por ello, no se está hablando de una cuestión técnica, sino más bien programática. Antes de llegar a esas soluciones integrales, los Administraciones públicas están haciendo un esfuerzo considerable en poner servicios en un formato electrónico. Grandes conglomerados de la Administración como la seguridad social, la administración tributaria, la administración catastral o las administraciones municipales de grandes ayuntamientos han invertido cuantiosos recursos en la digitalización de sus bases de datos y en facilitar la interacción y las transacciones con los usuarios. Además de estos conglomerados, otras administraciones más modestas como las universidades, las empresas públicas y los organismos autónomos también han introducido la Administración electrónica. En este proceso se han detectado tres diferentes enfoques que se examinarán a continuación. En el enfoque centralizado, las decisiones se toman en el nivel más alto o central. En el enfoque descentralizado, las decisiones se toman en un nivel inferior a la de más alto rango, normalmente por unidades individuales de trabajo dentro de la organización o incluso al nivel individual de los propios empleados públicos. En el enfoque híbrido, las decisiones se toman tanto en los niveles superiores como en los inferiores, ya sea por separado o de forma integrada. A partir de ahora se sigue el planteamiento de Heeks (2006) para exponer las características del enfoque centralizado y el descentralizado. El enfoque centralizado En términos de la informática y la arquitectura de gestión de datos, una arquitectura de computación centralizada sería aquella que implica un gran ordenador central con terminales conectados a este sistema. Los terminales no tienen la autonomía de los ordenadores personales pues solamente pueden ejecutar los programas para gestionar los servicios prestados por la organización. Esto era característico de los sistemas de los bancos y de las cajas de ahorro en la década de los años ochenta. En la actualidad, la filosofía es similar, aunque las terminales han sido sustituidas por ordenadores personales. Esta forma de representar el enfoque se vincula a su perspectiva interna. Desde una perspectiva externa, los datos quedarían residenciados en un portal, como una ubicación central hacia donde se encaminan los datos y los usuarios. Bajo un enfoque centralizado, la gestión del sistema es realizada por un equipo de la unidad central especializado en las soluciones informáticas, o por contratistas externos bajo el control de esta unidad central. Hay otros aspectos que se centralizan en este enfoque. Se centraliza la contratación, de tal forma que la unidad central de informática fija las normas generales de hardware, software y equipos de telecomunicaciones para toda la organización. Esta unidad central generalmente es responsable de establecer las normas, la organización de los contratos con los proveedores, así como de dar la aprobación final de todas las solicitudes de compra de aparatos y programas informáticos. Por ejemplo, en la sede central de la UNED, este papel es realizado por los servicios informáticos, quienes se encargan de diseñar toda la infraestructura informática. Esto no quiere decir que ellos mismos se encarguen de la ejecución de todos los proyectos y plataformas que funcionan en la UNED. Por ejemplo, la antigua plataforma de WebCT (aún usada para gestionar las asignaturas de las licenciaturas de los planes de estudios anteriores) fue adquirida a un proveedor externo; la plataforma Alf es desarrollada por personal de una unidad especializada de la UNED; la plataforma de calificaciones es gestionada por otros proveedores… así sucesivamente. En muchos casos, la misma compra de material y programas informáticos se hace por esta unidad central. En la UNED, por ejemplo, las licencias de los programas informáticos empleados en toda la universidad se adquieren y gestionan por los servicios informáticos centralizados. En cambio, los ordenadores y los demás equipos que los departamentos y sus profesores precisan son comprados autónomamente por los propios departamentos. Los departamentos pueden decidir que marca comprar y con qué prestaciones, además de adquirir programas ofimáticos específicos que no son necesarios para toda la universidad. En el fondo, esta división entre compras centralizadas y descentralizadas se acercan a las características de un enfoque híbrido. En un enfoque centralizado, la capacitación de los empleados de la organización se adapta a los planes de Administración electrónica. Por ejemplo, la capacitación para ir profundizando en la formación en línea de la UNED corre a cargo del IUED (Instituto Universitario de Educación a Distancia). Este instituto planifica todos los cursos vinculados a las plataformas de las asignaturas, de las calificaciones, de la generación de contenidos en línea, etc. De la misma manera, también se centraliza el apoyo técnico, que puede ser subcontratado con proveedores externos o prestado por personal especializado de la unidad central informática. En la UNED, el apoyo informático, es decir, el apoyo prestado cuando hay problemas de funcionamiento de los equipos, es ofrecido por una empresa subcontratada. Según Heeks (2006), un enfoque centralizado tiene varias ventajas: • Se logran economías de escala. Un enfoque centralizado abarata los costes por unidad de producto comprado externamente (ordenadores, paquetes de software, consumibles, la capacitación del personal, desarrollo de sistemas, consultoría, etc) al decidirse una vez y luego comprar en mayor volumen. Por otro lado, las actividades realizadas internamente, desde el desarrollo de los sistemas o plataformas informáticas hasta su ejecución y mantenimiento, abarcan a un mayor número de personal. • Se evita la duplicación. Con el enfoque centralizado se pretende tener una sola versión de cualquier sistema de administración electrónica para toda la organización, posibilitando el almacenamiento de los datos una sola vez siguiendo un único protocolo. Por ejemplo, toda la UNED tiene el mismo sistema de gestión de asignaturas y no se deja que cada facultad decida su propio sistema. Si fuera así, los alumnos tendrían dificultades al elegir las asignaturas de libre configuración impartidas por otras facultades, pues tendrían que cambiar de plataforma y aprender las características de la nueva plataforma. Del mismo modo, el nombre de cada cliente y sus detalles son capturados de una vez para su uso en una base de datos única y compartida (por ejemplo, los alumnos de la UNED). Estos datos pueden ser empleados luego en el resto de las plataformas (matriculación, asignaturas, calificaciones…). Si las características de los alumnos cambian, sólo sería necesario introducir los cambios en una única base de datos, que alimentaría el resto. Esa base de datos representa la única fuente autorizada de información digital en la organización. Esto ahorra dinero, y también puede mejorar la calidad de los datos. • Compartir los recursos. Un sistema centralizado adecuadamente planificado contiene los datos utilizados en toda la organización en un solo lugar, permitiendo que todo el personal acceda a esta base. Esto hace que las actividades organizativas seas más rápidas y más fáciles de llevar a cabo. También hay desventajas asociadas con los sistemas centralizados (Fountain, 2001; Holmes, 2001; Huang and Smithson, 2003; Mahler and Regan, 2003) tal como se señalan a continuación siguiendo la formulación de Heeks (2006). • Constricciones debidas al proceso de centralización. Cuando hay sistemas informáticos con una estructura descentralizada y se quieren centralizar, los obstáculos pueden ser considerables, como se ha expuesto anteriormente, debido a la necesidad de aumentar la interoperabilidad de los distintos sistemas o la sustitución de unos por los nuevos con distintos formatos. La percepción de la información en sí misma es también un obstáculo para los enfoques centralizados. La información es intangible, y los gestores públicos dependen en gran medida de la información informal en su toma de decisiones (Cohen y Eimicke, 2002). La información se percibe por lo tanto de una manera que hace que sea difícil para los altos directivos públicos apreciar algunos de los principios fundamentales de un enfoque centralizado: que la información es un recurso para toda la organización, que tiene un coste, que puede proporcionar un valor para el público sector; que necesita ser administrada, y así sucesivamente. • Constricciones debidas a los objetivos y los valores. La centralización implica cambios en los flujos de los recursos: de personas, de dinero, de la tecnología, de información. Los directivos públicos que se perciben como perdedores de recursos se resistirán a la centralización. Al personal, por ejemplo, le cuesta trabajo pensar que 'sus datos' se convertirán en los datos de la organización. Este problema se da especialmente en el sector público, donde existe lucha por los recursos limitados y por las esferas de responsabilidad. Por otro lado, cada grupo de empleados tiene una cultura o unos valores respecto de la Administración electrónica (Heeks 2006). Los políticos, por ejemplo, normalmente poco conocedores de las nuevas tecnologías, prefieren cambios a pequeña escala que no representen grandes riesgos para la organización y que no solivianten a algunos grupos determinados contra ellos. Los directivos, también con poco conocimiento de las nuevas tecnologías, pueden resistirse a la centralización para no perder el control de lo que hacen. Los informáticos no conocen realmente bien el tipo de negocio que lleva a cabo la organización y están simplemente interesados en las tecnologías, por ello su enfoque de centralización está dirigido por la tecnología, y no tanto por las necesidades de los servicios que se prestan. • Constricciones de recursos. Los enfoques centralizados requieren cuatro recursos fundamentales: dinero, tiempo, personas y capacidades. Todo esto escasea en el sector público. Para muchas organizaciones públicas, un enfoque centralizado puede no ser posible debido a limitaciones financieras, porque el personal está demasiado ocupado en otras cosas, o porque nadie tiene la confianza o la capacidad para llevar a cabo la planificación necesaria y las tareas de coordinación para implantar un sistema centralizado. A veces, las habilidades y el conocimiento pueden estar presentes dentro de la organización, pero no en el lugar correcto. Los recursos necesarios para la aplicación de enfoques centralizados requieren un compromiso firme por adelantado. Los beneficios, sin embargo, pueden ser intangibles. Finalmente, también existen desventajas de un enfoque centralizado de Administración electrónica. • Considerable consumo de tiempo. Las decisiones centralizadas suelen tomar más tiempo que en los sistemas descentralizados. La implantación de los sistemas centralizados requiere tener en cuenta las particularidades de las distintas unidades organizativas. Por ejemplo, en la implantación de la aplicación para gestionar las calificaciones en la UNED se empleó un período de tiempo de unos tres años en el proyecto piloto hasta que se consiguió extender a todas las facultades de la universidad. En cada facultad había alguna especificidad que obligaba a hacer cambios a la aplicación central. En algunos casos no había subpruebas; en otros sí; en algunas asignaturas, la opinión de los tutores es muy relevante a la hora de calificar los alumnos, en otras no. Así sucesivamente. Por tanto, la lentitud del proceso se debe al tiempo adicional que se necesita para cotejar la información de una variedad de diferentes oficinas descentralizadas (las facultades en el caso de la UNED), para mejorar las decisiones centralizadas. También hace falta tiempo adicional para que la información fluya hacia todas las unidades organizativas en la fase de implementación del sistema de administración electrónica. En otros conglomerados del sector público, las demoras del desarrollo del proceso centralizado pueden ser considerables, como por ejemplo la seguridad social en el sector público del Reino Unido (Margetts, 1999). • Capacidad limitada para satisfacer las necesidades de los usuarios. En los enfoques centralizados, la prioridad es establecida por un grupo de directivos que se encuentran en la cúpula de la organización y de la unidad encargada de diseñar y hacer un seguimiento del sistema. Las prioridades de los directivos y del personal cercano a los usuarios así como las necesidades de los usuarios pueden no ser tenidas siempre en cuenta. Esto puede derivar en que muchas de las necesidades reales de las unidades periféricas no sean bien acogidas por el centro y provoque una subversión de los directivos. En algunos casos, por ejemplo, los directivos siguen empleando sus sistemas locales u otras soluciones externas en vez de emplear el sistema centralizado. Por ejemplo, el sistema de correo de la web de la UNED no es muy ágil ni tampoco flexible. Esto está provocando que muchos profesores implanten otro sistema (como el de gestor de correos de Google, gmail o google mail según los países), que les permite emplear el correo de la UNED y otras cuentas privadas con muchísima más flexibilidad. • El aumento de la dependencia y la vulnerabilidad. En general, los enfoques centralizados de administración electrónica convierten a las organizaciones del sector público en más dependientes y vulnerables, dado que existe un mayor número de personal y de clientes que confían en las unidades de gestión centralizadas y una mayor dependencia en unos pocos empleados clave que planifican, desarrollan y ponen en marcha la Administración electrónica. El enfoque descentralizado El enfoque descentralizado se caracteriza por una arquitectura interna y externa casi opuesta a la propugnada por el enfoque centralizado. En términos de la arquitectura de gestión de datos y de la computación, el enfoque descentralizado implica la existencia de ordenadores autónomos o, como máximo, una red de ordenadores para pequeños grupos dentro de la organización. Los enfoques descentralizados están comúnmente asociados con la propagación de las computadoras personales en toda la organización. Si nadie en la organización se encarga de canalizar todo el sistema informático, cada unidad desarrollará su plataforma, adquirirá sus productos y programas en atención a sus necesidades específicas, que probablemente podrían armonizarse con las necesidades de otras unidades, pero que no se hace porque no ha habido una cooperación inicial al respecto. Desde un punto de vista más externo, habría múltiples sitios web y diferentes rutas para acceder a los datos. No habría un canal centralizado que permitiera conectar a los miembros de la organización y a sus clientes a conocer qué se está ofreciendo. En este planteamiento, la administración electrónica se desarrolla dentro de los grupos de organización del trabajo, centrado en sus necesidades, o incluso en las necesidades de los usuarios finales individuales. En estos casos, los programas y la tecnología se adaptarían a esas necesidades particulares. Por ejemplo, imagínese que en la UNED cada facultad o cada departamento decidieran tener su propia plataforma de gestión de las asignaturas, de gestión de las calificaciones, etc. Si un profesor ofrece la misma asignatura en dos facultades (correspondientes a dos grados distintos), entonces probablemente tendría que emplear distintas plataformas para relacionarse con los alumnos tanto desde el punto de vista de gestión de la asignatura como de las calificaciones. Un enfoque descentralizado de la formación significa que pequeños grupos formados en torno a estas soluciones tecnológicas planifican sus propias necesidades de capacitación. Lo mismo ocurriría por lo que respecta a la asistencia técnica. Este tipo de enfoque tiene varias ventajas. El enfoque descentralizado se hace más atractivo a medida que la tecnología para impulsar la administración electrónica tiene un tamaño menor, es más barata, más fácil de usar, y con mayores posibilidades de atender a un grupo amplio de usuarios. La descentralización puede ser impulsada por el deseo de los directores de los departamentos de línea de alejar el control del gobierno electrónico de la unidad central de servicios informáticos de la organización. Por ello, la descentralización ofrece una serie de beneficios que se enumeran a continuación (Heeks, 2000; Jessup y Valacich, 2006). • Mayor ajuste entre los sistemas y las necesidades locales. Cuanta mayor proximidad haya entre el usuario y el desarrollador del sistema, más probable es que el sistema sobre el que funciona la Administración electrónica cumpla con las necesidades reales de los usuarios. • Desarrollo más rápido del sistema. Como se reduce la distancia entre proveedor del sistema y el usuario, el sistema se puede diseñar más rápidamente. Otros aspectos del sistema como la implementación, la operación, la reparación y su mantenimiento también se producirán más rápidamente bajo un régimen descentralizado. • Costes aparentemente más bajos. Se dice que son aparentemente más bajos, porque muchos costes indirectos no son reconocidos inicialmente (Eggers, 2003). No obstante, los enfoques descentralizados parecen presentar costes más bajos que los enfoques centralizados en ciertas áreas, debido a su desarrollo más rápido, mayor ajuste a las necesidades locales, mayor énfasis en los ordenadores más pequeños y mayor énfasis en la compra de paquetes ofimáticos ya existentes, en lugar de desarrollarlos con los recursos de la empresa. Este enfoque, no obstante, también presenta algunas desventajas, que se enuncian a continuación (Heeks 2006). • Obstáculos para compartir datos. En las circunstancias mencionadas anteriormente, si hay sistemas diferentes por cada unidad, es muy difícil que se puedan compartir los datos entre ellas. En los aspectos estratégicos, esta imposibilidad de compartir datos puede limitar considerablemente las actividades de la organización. Estos problemas pueden ir desde no poder compartir o agregar información financiera básica hasta la imposibilidad de prestar servicios globales a los clientes externos. • Obstáculos para compartir recursos. Este enfoque descentralizado puede dificultar el intercambio de hardware y software. Adicionalmente, si cada sistema requiere de un conjunto único de habilidades para su desarrollo, e implantación. Esto hace que sea más difícil para el personal (tanto especializado en nuevas tecnologías como los que prestan servicios) moverse entre los diferentes sistemas de Administración electrónica. Especialmente, al no poderse compartir los recursos financieros para sufragar los costes de la Administración electrónica, se están desaprovechando las ventajas que se podrían alcanzar con las economías de escala. • Duplicación de los esfuerzos. Los enfoques descentralizados también tienden a ser muy costosos porque, con frecuencia, las unidades tienden a duplicar lo que hacen los demás. Aparte de la duplicación de las cuestiones operativas, también se duplica la información que se tiene sobre los usuarios. Diferentes departamentos de un mismo Ayuntamiento pueden tener información sobre los mismos ciudadanos, a quienes se la han pedido por vías diferentes. La duplicación interna tienen el efecto de que los usuarios tienen que duplicar sus esfuerzos en la interacción con el sector público a través de sistema diferentes. Adicionalmente, la duplicación de esfuerzos y recursos no favorece el aprovechamiento de ideas entre las distintas unidades y los diferentes sistemas de Administración electrónica. En definitiva, tanto los sistemas centralizados como los descentralizados tienen ventajas e inconvenientes a la hora de implantar las soluciones de administración electrónica. Por ello, es posible que un sistema híbrido de estas dos soluciones extremas sería mucho más apropiado. Por ejemplo, si se quiere establecer un portal único para conseguir la autorización para abrir un negocio, sería necesario desarrollar una solución centralizada (el portal), que conectaría las redes informáticas de las administraciones involucradas de los tres niveles de gobierno. En este caso, una solución única alrededor del cliente requiere un sistema mixto. Los sistemas por separado no conseguirán atender correctamente a los usuarios; un sistema único centralizado diseñado desde cero sería muy costoso, tardaría mucho tiempo en implantarse y podría no ser eficiente en atender esta demanda específica de servicio.

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Fuentes:

Burgos Baena, Agustín (2017). Análisis bursátil avanzado


Sobre el autor

Dr. Agustín Burgos Baena


Catedrático - investigador - inversor, ofreciendo mis servicios y conocimientos a empresas (consultoría), universidades (formación), estudiantes (tesis) y público en general (inversiones).

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Citar:

Burgos Baena, Agustín. (2017). La organización de la administración pública electrónica. Recuperado de: http://www.xprttraining.com/publica/organizacion_administracion_publica_electronica.html

 

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