Normas y los administradores públicos

Normas y los administradores públicos

Las normas y los administradores públicos En este apartado se sigue el análisis de Feldman (2003) respecto al impacto que las normas tienen sobre las Administraciones públicas y sus empleados. De las propuestas de Feldman, hay cuatro enunciados de relevancia para este Tema sobre las normas, que incluyen estándares, principios, políticas y reglas. Las normas penetran todo el sistema administrativo. Las normas modelan las actividades realizadas por las administraciones públicas, la forma en la que se llevan a cabo así como las acciones de los grupos y los individuos de la organización para cumplirlas o incumplirlas. La era actual de las Administraciones contemporáneas está basada en normas, que ‘racionalizan’ el trabajo de sus empleados siguiendo la conceptuación weberiana de la racionalidad burocrática. El impacto de las normas legales es similar al de las directrices y las estrategias de los directivos de la organización. Dado que el concepto de ‘norma’ engloba tanto reglas como directrices y políticas, es de esperar que los empleados las apliquen de una forma similar. Una directriz impartida por un jefe tiene teóricamente el mismo impacto que una regla escrita. Las normas legales pueden tener algunos riesgos ligeramente diferentes, pues pueden ser automáticamente invocadas en el sistema judicial. Sin embargo, la norma legal no tiene un valor mayor que las normas no legales. Muchas normas legales pueden ser invocadas en los tribunales, otras no. Un somero examen de la legislación nos hace en seguida ver que muchos artículos no se pueden invocar ante un tribunal porque se puede aducir la falta de recursos de las Administraciones públicas para ponerlos en práctica. Por ejemplo, los derechos al trabajo y a una vivienda digna que se encuentran en las constituciones de muchos países, es decir, en la norma de mayor rango legal, no pueden ser invocados en los tribunales para demandar a las Administraciones públicas. Muchos de los principios enunciados en Temas anteriores, como la eficiencia o la eficacia, que se encuentran explícitos en muchas normas legales tampoco pueden ser invocados ante los tribunales. Las normas legales, en muchos casos, se hacen cumplir más bien a partir de la voluntad política, no como consecuencia de su valor legal. Del mismo modo, muchas de las normas no legales (directrices y órdenes similares) se aplican y se hacen cumplir a través de instrumentos de gestión: por ejemplo, amenazando con reducir el presupuesto si se incumple, pagando bonos de productividad en función del rendimiento de los empleados públicos así como otros instrumentos. Todas las directrices que confieren poder a alguien deben tener un respaldo legal. Las normas deben ser legales siempre que se otorgue poder a alguien. En el sentido contrario, las normas no legales no pueden menoscabar los derechos y las libertades de los ciudadanos. Por tanto, la función principal del sistema legislativo es dar poder a las autoridades para acometer acciones que serían ilegales de otra manera. El sistema legal se encarga precisamente de limitar el ejercicio del poder por parte de las autoridades, para que este poder no se emplee de forma arbitraria o de forma inapropiada. Cuestión diferente es la discrecionalidad. Las normas legales no pueden encorsetar la actuación de las autoridades de tal modo que sólo sea la norma legal la que prescriba la actividad de la Administración. Las autoridades precisan de cierta discrecionalidad para poder mejor cumplir con los objetivos que se ha marcado. En el ejercicio de esa discrecionalidad no se puede ser arbitrario, es decir, injusto e invasivo de los derechos de los ciudadanos. Los enunciados anteriores sirven para enmarcar la funcionalidad de someter a la Administración al ‘imperio de la ley’. En primera instancia, el ‘imperio de la ley’ sirve para otorgar legitimidad al gobierno al igual que otros elementos de las democracias actuales: la rendición democrática de cuentas, la representatividad de los cargos electos, la eficiencia en la gestión de los recursos públicos así como otros principios similares. La ley tiene como uno de sus objetivos fundamentales el controlar la actividad de los administradores públicos en el ejercicio de su actividad. La necesidad de poner un límite al poder administrativo para no invadir los derechos y las libertades de los ciudadanos puede parecer clara. Sin embargo, es más discutible el papel que le corresponde a la legislación para adoptar estándares de obligado cumplimiento por parte de los administradores. La ley puede establecer un objetivo u obligar que se lleve a cabo un programa otorgando poderes para que se haga así, pero normalmente, la ley no establece los detalles de qué significa ese objetivo, ni cómo se alcanza el objetivo. Estas cuestiones se dejan en manos de los administradores públicos, quienes tienen que cumplir con unos objetivos genéricos en circunstancias cambiantes. Por ejemplo, se puede poner en una disposición legislativa el objetivo de reducir el número de personas que duermen en la calle. Se pueden listar los instrumentos que los administradores pueden emplear: dando consejo, ofreciendo camas en lugares públicos o la posibilidad de que obtengan unos bonos para que duerman en pensiones así como otros instrumentos. Pero difícilmente explicitará la ley qué procesos se seguirán (cómo se comunicarán las autoridades con quienes duermen en la calle), cuántas personas deberían ser reinsertadas en un alojamiento apropiado así como qué tipos de fondos, además de los públicos podrían ser empleados. En el caso de que se dé ayudas a las personas que duermen en la calle, se puede formular las ayudas de una forma genérica en la legislación junto con unos criterios para determinar la posible otorgación de la ayuda. Sin embargo, las autoridades deben decidir si una persona cumple con los criterios o no. En estos casos, por tanto, las restricciones más importantes sobre los administradores públicos no provienen de la ley sino más bien de los recursos con los que cuenta la Administración para poder ofrecer una cama a las personas sin techo. Por tanto, la ley no puede ofrecer un conjunto completo ni suficiente de estándares para guiar la actividad de las administraciones públicas. La ley solamente puede adscribir funciones a las autoridades públicas, conferirles poderes apropiados o limitar las situaciones en las que puede ser ejercida la autoridad pública, establecer las fuentes para obtener recursos y prescribir unos procedimientos mínimos que las autoridades deben contemplar en la prestación de los servicios públicos. Fundamentalmente, la funcionalidad de la ley es asegurar que habrá un remedio para aquellos casos en los que las autoridades interfieran con los derechos y las libertades de los ciudadanos. Existen requerimientos del sistema legislativo y constitucional que obligan a los poderes públicos a limitarse a las tareas ejecutivas de prestación de servicios públicos, es decir, no deben inmiscuirse en las tareas legislativas y judiciales. Adicionalmente, si hay una división de las competencias entre distintos niveles de gobierno, entonces las autoridades públicas de cada nivel debe asumir los poderes que les corresponden sin inmiscuirse en las competencias de otros niveles de gobierno. También hay algunos límites sobre el poder ejercido por las autoridades públicas. Por una parte, los procedimientos diseñados para la actividad administrativa deben asegurar la actuación justa. Esto implica que los ciudadanos pueden participar en las decisiones que personalmente les afecten, que se respeta su autonomía en este ejercicio así como que la decisión está informada por todos los aspectos relevantes existentes. Por otra parte, hay requisitos sobre cómo deben ser comunicadas y justificadas las decisiones que afectan a los individuos así como a la comunidad en la que se insertan. En definitiva, el respeto por la legalidad es esencial en la buena administración, al margen de que se empleen posteriormente instrumentos más gerenciales para gestionar los asuntos públicos. Independientemente de que se emplee más un enfoque de gobernanza pública o de gestión pública, el principio de legalidad siempre debe ser respetado. No obstante, a veces pueden existir tensiones entre los objetivos de la Administración y las disposiciones legislativas. A veces las leyes, especialmente las que se centran en los procedimientos a seguir, pero no sólo, ponen trabas innecesarias a las metas que pueden tener los administradores públicos. Por ejemplo, los procedimientos pueden ser tan exhaustivos e inflexibles que tomen demasiado tiempo de los administradores en asegurarse que se cumplen sin que necesariamente se incremente mucho el tratamiento equitativo de los interesados. Por ejemplo, las farmacias dispensan un alto número de medicamentos para los que se requiere receta médica sin que exista esa receta médica. Un seguimiento estricto de la ley colapsaría aún más los servicios sanitarios. En definitiva, se deja pasar este incumplimiento de la ley por que se confía en el juicio y profesionalidad de los farmacéuticos. De otra forma, sería imposible cumplir mínimamente con objetivos asociados a la atención sanitaria. En los casos anteriores se está haciendo referencia más bien a reglas que se encuentran en los niveles superiores de los rangos normativos como las leyes, o los decretos gubernamentales. Sin embargo, existe un sinfín de reglas que proceden de los superiores a modo de directrices, instrucciones o planes. Estas reglas también pueden hacer poco flexible la gestión cotidiana de los empleados públicos. Por ello, los empleados públicos pueden emplear estrategias de presentación (véase más abajo) para poder rodear estas instrucciones que proceden de los superiores. Los empleados públicos que trabajan cercanos a los usuarios (asistentes sociales, policías, profesores, médicos así como otros profesionales) tienen formas de trabajar con las normas legales. Smith y Gray (1985) establecen, a partir de un análisis del trabajo realizado por la policía, tres maneras de cómo trabajar con las reglas: las reglas de funcionamiento, las reglas inhibitorias y las reglas de presentación. Las reglas de funcionamiento son las reglas internalizadas por los empleados públicos y constituyen los principios que guían su conducta. Las reglas inhibitorias son las reglas que no están internalizadas por los empleados públicos, pero que tendrán en cuenta cuando actúen pues esas reglas pueden ser invocadas en un sistema disciplinario o judicial. Las reglas de presentación sirven para dar una apariencia aceptable a lo que hacen los empleados públicos. Por ejemplo, imagínese un funcionario experimentado en ámbito de actividad como la asistencia domiciliaria a personas que no pueden valerse de sí mismas. En el caso de que el asistente social considere que la norma produzca un resultado totalmente inaceptable, este trabajador intentará adecuar el procedimiento de tal forma que el resultado sea distinto (cambiando las reglas de funcionamiento) o, en el caso de que las directrices de los superiores producen resultados inaceptables en la persona que necesita ayuda, el asistente social intentará presentar el caso de tal forma a sus superiores para que se consigan los resultados deseados por el asistente social respetando la normativa legal vigente (empleo de normas de presentación). En general, por tanto, los empleados públicos harán normas de funcionamiento aquellas normas que producirán los resultados con los que estén de acuerdo. En cambio, no podrán hacer nada contra las normas inhibitorias, pues podrían jugarse eventualmente el puesto de trabajo, por ejemplo. Las normas legales son, por tanto, un instrumento para ‘controlar’ la actividad administrativa, pero las reglas suelen referirse más a la parte procedimental. En las Administraciones públicas existen muchas directrices y políticas que no están respaldadas por la legislación. Los directivos públicos intentarán hacer cumplir esas directrices y políticas a través de diversos instrumentos de control.

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Fuentes:

Burgos Baena, Agustín (2017). Análisis bursátil avanzado


Sobre el autor

Dr. Agustín Burgos Baena


Catedrático - investigador - inversor, ofreciendo mis servicios y conocimientos a empresas (consultoría), universidades (formación), estudiantes (tesis) y público en general (inversiones).

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Citar:

Burgos Baena, Agustín. (2017). Normas y los administradores públicos. Recuperado de: http://www.xprttraining.com/publica/normas_administradores_publicos.html

 

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