Hacienda y la presupuestación

Hacienda y la presupuestación

3- HACIENDA Y PRESUPUESTACIÓN EN LA DEMOCRACIA ESPAÑOLA -La CE de 1812 es la primera de Europa en emplear el término presupuesto, pero la legislación tardó más en aparecer. -Lo primero que destaca de la realidad económica del sector público desde el inicio de la transición es el incontenible crecimiento del gasto público como resultado de políticas públicas, con la aquiescencia de los ciudadanos que no han recibido la suficiente atención, reflejándose todo ello en un considerable desarrollo del Estado del Bienestar y su equiparación al de otros países del entorno. 3.1- La reforma presupuestaria: de las mejoras técnicas al presupuesto por programas Etapas en las reformas presupuestarias en el régimen democrático: 1. Fase de implantación de mejoras técnicas (1976-1984): La Ley de 1977, que no estaba exenta de ambigüedades, estableció por primera vez la presupuestación por programas, disponiendo objetivos que sirvan de marco a su gestión presupuestaria, aunque en la práctica tardó en implantarse. 2. Presupuestación por programas del gobierno socialista (1984-1994): Los PGE de 1984 son los primeros que se presentan en términos de programas de gastos, suponiendo el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria una nueva concepción, con las siguientes características: o Consideración de ley a los PGE o Nueva regulación de los regímenes presupuestarios o Regulación de los presupuestos de acuerdo con 3 fases: elaboración, aprobación y ejecución y liquidación. o Clasificación de los gastos e ingresos públicos o Valor informativo del presupuesto en una doble manifestación: previa (con la documentación que debe acompañarlos) y concomitante (con la ejecución y liquidación. o Enunciación de los principios presupuestarios fundamentales o Excepciones o Agilización presupuestaria de los regímenes especiales o Coordinación y unificación. -La reforma trataba de conseguir un presupuesto orientado a resultados, pero no fue útil para coordinar la acción de los distintos departamentos. 3. Fase del déficit cero promovida por el gobierno popular (1994-2006). Todo el s. XX se ha caracterizado en España por la falta de unas políticas presupuestaria y monetaria capaces de asegurar la estabilidad interna y exterior de la economía. Con Aznar la política presupuestaria cambió, entrando en la Unión Monetaria Motivos de las leyes de estabilidad: o La incorporación a nuestro ordenamiento de una regla fiscal que reforzase la norma europea, de aplicación obligada a todos los Estados miembros. o La necesidad de establecer un mecanismo interno de coordinación presupuestaria dentro del sector público español que consagrase el equilibrio presupuestario. Principios rectores de gestión macro-presupuestaria de las leyes de estabilidad de 2001: estabilidad, plurianualidad, transparencia y eficiencia. Reglas numéricas: objetivo de estabilidad presupuestaria trienal, límite de gasto no financiero del Estado, fondo de contingencia de ejecución presupuestaria, déficit para inversiones. Reglas de procedimiento de las leyes: informes de situación cíclica, umbrales de crecimiento… Se instituye la presupuestación en dos fases: 1º se define el marco financiero del presupuesto (montante global del gasto) y 2º se reparte. 4. Retorno a la gestión por rendimiento de los gobiernos de Zapatero: el gobierno socialista modificó las leyes de estabilidad permitiendo márgenes superiores de endeudamiento. Objetivos de la reforma de 2006: o Preservar los aspectos positivos de las leyes de 2001 o Introducir mayor flexibilidad económica en los mecanismos de disciplina fiscal para que las CCAA participen en la discusión pues son responsables de más de 1/3 del gasto público y de los resultados finales del país frente al protocolo de déficit excesivo derivado del tratado de la UE. -Redefinición del principio de estabilidad presupuestaria: presupuestar con superávit cuando las circunstancias económicas son favorables, e incurrir en déficit en los momentos bajos. -Mayor vinculación entre estabilidad presupuestaria y crecimiento económico. -Mayor compromiso fiscal de todos los niveles de gobierno. Planteamientos para mantener tal situación de equilibrio: o Conseguir todos los años el equilibrio presupuestario o Obtener el equilibrio a lo largo del ciclo económico, permitiendo déficit temporales en épocas de menor crecimiento, compensados con superávit en las fases de expansión. -La política fiscal de equilibrio anual permite implantar reglas fiscales sencillas y fáciles e instrumentar, pero es una política procíclica que puede crear rigideces; y las reglas basadas en el equilibrio a lo largo del ciclo económico son más flexibles, pero tienen dificultades de concepción y de aplicación (ej: ¿cómo definir el ciclo?) (leer página 389) 3.- Hacienda y presupuestación en la democracia española La CE de 1812 es la primera de Europa que emplea el término presupuesto en un texto legal. Desde una óptica liberal implica también su discusión pública en el parlamento y su control desde una instancia independiente, un tribunal de cuentas. Sin embargo, la legislación presupuestaria propiamente dicha, tardó más en aparecer aunque lo hizo con vocación de permanencia: la Ley de Contabilidad (1850) y la Ley de Administración y Contabilidad (1911). Lo primero que destaca es el incontenible crecimiento del gasto público desde la transición (24% en 1986 a 38% en 2005; UE-15: 47,4%; EE.UU.: 36%). Este aumento es el resultado final de políticas públicas, de agregados de decisiones políticas y administrativas, adoptadas por el personal político del régimen democrático, con la aquiescencia o el entusiasmo de los ciudadanos que, pese a su magnitud y a su importancia intrínseca, no han recibido la suficiente atención, prácticamente, en los estudios políticos y sociológicos del cambio político con alguna excepción notable. El aumento del gasto público refleja un aumento considerable del Estado del Bienestar y ha supuesto la equiparación del gasto público español al de otros países del entorno. 3.1.- La reforma presupuestaria: de las mejoras técnicas al presupuesto por programas Pueden distinguirse cuatro grandes etapas en la reformas presupuestarias en el régimen democrático: una fase de implantación de mejoras técnicas (1976-1984); la presupuestación por programas promovida por el gobierno socialista (1984-1994); la fase del déficit cero promovida por el gobierno popular (1994-2006); y el retorno a la filosofía de la gestión por rendimiento ya con Rodríguez Zapatero. Bajo este último, se inicia, a raíz de las presiones internacionales por su gestión de la crisis económica, una nueva etapa de gestión de los recortes presupuestarios y de políticas de ajuste de duración indefinida. Las mejoras técnicas La Ley de Bases General Presupuestaria (1977) no estaba exenta de ambigüedades, pues, por ejemplo, define al sector público a efectos contables en tres subsectores: Administraciones Públicas (incluida la S.S.), Empresas públicas e instituciones financieras públicas, pero sin indicar en concreto qué entes componían cada subsector. En esa ley se establecía por primera vez la presupuestación por programas. Pero esa disposición formal tardaría en implantarse en la práctica. En esta primera etapa no había correspondencia entre las estimaciones de costes y las asignaciones presupuestarias finales ejecutadas. Tampoco existía una política coherente para mejorar la gestión del gasto. La presupuestación por programas Esta declaración de intenciones de la Ley de 1977 quedó prácticamente inédita hasta la llegada del PSOE al poder, pese a ser uno de los objetivos de los Pactos de la Moncloa. Desde 1984 se orienta el proceso presupuestario hacia otra lógica de la presupuestación, constituida desde los propios objetivos del sector público. De esta forma los PGE, verdaderos instrumentos de la asignación, la gestión y control de los recursos públicos, podrán ofrecer una completa información del gasto.. Los PGE de 1984 son los primeros que se presentan en términos de programas de gasto, aunque el cambio fue más nominal que real. Las características de la nueva concepción del ámbito presupuestario serían: • La consideración de Ley formal y material que se asigna a los PGE. • La nueva regulación de los regímenes presupuestarios general para el Estado y general y especial de los organismos autónomos y sociedades estatales. • La regulación de los presupuestos de acuerdo con las tres fases: elaboración, aprobación y ejecución y liquidación. • La clasificación de los gastos e ingresos públicos distinguiendo una clasificación orgánica que agrupa a los créditos para gastos por cada servicio, una clasificación funcional que agrupa a los créditos según la naturaleza de las actividades a realizar, una clasificación económica con separación de los gastos corrientes y los gastos de capital, y una clasificación por programas, con un sistema de objetivos que sirva de marco a su gestión presupuestaria. • El valor informativo del presupuesto en una doble manifestación. • La enunciación de los principios presupuestarios fundamentales: competencia, anualidad, unidad, universalidad, especialidad, flexibilidad y eficacia. • Se establecen las excepciones a los principios anteriores (en lo referente a la temporalidad, con el adecuado tratamiento de los gastos de carácter plurianual; en lo referente a la especialidad, mediante el reconocimiento de los créditos ampliables. • La agilización presupuestaria de los regímenes especiales se concreta en la elaboración de presupuestos para los organismos autónomos de carácter comercial, industrial, financiero o análogo al que se acompañarán las cuentas de operaciones comerciales, de explotación, cuadro de financiamiento y estado demostrativo de la variación del fondo de maniobra, y en los programas de actuación, inversiones y financiación respecto de las sociedades estatales. • La coordinación y unificación en materia presupuestaria concluye con la unión a los PGE y de los organismos autónomos, los presupuestos de las sociedades estatales, los presupuestos del resto de los entes del sector público y el Presupuesto de la Seguridad Social. Esta norma ha tenido una influencia muy positiva pero la realidad del gasto va muy por delante de los controles normativos. La reforma trataba de conseguir unos presupuestos orientado a resultados, tratando de vincular las decisiones de financiación con sus efectos, impacto y efectividad. Sin embargo, el sistema no fue útil para coordinar la acción de los distintos departamentos y organismos administrativos o para proporcionar una perspectiva más coherente del gasto público en los diferentes sectores de la política pública. La amplia definición de “programa” hace que muchas veces se hable de esta reforma como mera modernización simbólica, y los distintos organismos tuvieron dificultades en el establecimiento de objetivos, la determinación de los indicadores relevantes y adecuados, y, en general, en conectar sus actividades con sus impactos sociales o con los planes legislativos. 3.2.- La convergencia presupuestaria para el ingreso en la Unión Monetaria: rigor, estabilidad y reformas La diferencia entre los ingresos y los gastos públicos nos da el saldo presupuestario del sector público: déficit o superávit. Desde los inicios de la democracia, siempre ha sido deficitario. El S. XX español se ha caracterizado por la falta de unas políticas presupuestaria y monetaria capaces de asegurar la estabilidad interna y exterior de la economía. Con el cambio del gobierno (PP), se fijó como objetivo prioritario la entrada en la Unión Monetaria, por lo que la política presupuestaria cambió radicalmente. En 1998 España entraba en la Unión Monetaria, lo que se logró mediante la aplicación de una rígida contención del gasto que permitió la reducción del déficit. A la aplicación de la política presupuestaria ha seguido una reforma de la legislación para la introducción del principio de estabilidad presupuestaria, pronto relajado un tanto tras el regreso del PSOE al poder, y de otras disposiciones para la modernización y mejora de la gestión pública. La promulgación de las leyes de estabilidad obedeció en nuestro caso a dos motivos principales: la incorporación a nuestro ordenamiento de una regla fiscal que reforzase la norma europea y, sobre todo, la necesidad de establecer un mecanismo interno de equilibrio presupuestario como escenario permanente de nuestras finanzas públicas. Las leyes de estabilidad de 2001 supusieron un importante respaldo a la estabilidad presupuestaria en España, con unas reglas centradas en torno a cuatro principios rectores de gestión macropresupuestaria: estabilidad, plurianualidad, transparencia y eficiencia. En resumen, con esta modificaciones legislativas se instituye en España la denominada “presupuestación en dos fases”, que supone el paso de una presupuestación en la que la cifra del presupuesto final es el resultado de la agregación de sus componentes (es decir, de las necesidades de gasto planteadas por los centros gestores), y a otro modelo en el que el primero se define el marco financiero del presupuesto (es decir, el montante global o sectorial del gasto), y después, en una segunda fase, se discute y reparte ese montante global fijado. Puede ocurrir, además, que ese marco general deba ser aprobado por el Parlamento (como en España). La reforma de 2006 ha perseguido dos objetivos principales: preservar los aspectos positivos de las leyes de 2001 e introducir mayor racionalidad y flexibilidad económica en los mecanismos de disciplina fiscal y también para que las CC.AA. participen en la discusión del marco general presupuestario (1/3 del total del gasto público es de las CC.AA.). Esa reforma ha supuesto: • La redefinición del principio de estabilidad presupuestaria vinculándolo a la posición cíclica de la economía, lo que además de potenciar la función estabilizadora de la política fiscal, refuerza la credibilidad de los propios objetivos presupuestarios. • Una mayor vinculación entre estabilidad presupuestaria y crecimiento económico. • Un mayor compromiso fiscal de todos los niveles de gobierno, para lo que se impulsa un mayor consenso y participación por parte de todas las administraciones públicas en la determinación de los objetivos fiscales. Ahora bien, existen básicamente dos planteamiento para mantener tal situación de equilibrio: a) conseguir todos los años el equilibrio presupuestario; b) obtener el equilibrio a lo largo del ciclo económico permitiendo incurrir en déficit temporales en época de menor crecimiento. Ambos planteamientos tienen ventajas e inconvenientes. La política fiscal de equilibrio anual permite implementar reglas fiscales sencillas y fáciles de instrumentar, pero es una política procíclica que crea rigideces en el manejo del presupuesto. En cambio, las reglas basadas en el equilibrio a lo largo del ciclo económico son más flexibles. Los principales inconvenientes de esta opción derivan de dificultades conceptuales y de aplicación. Por ejemplo: ¿cómo se define el ciclo económico? Además, si estas reglas no son precisas o son muy complejas, pueden adolecer de falta de credibilidad o ser difíciles de aplicar. El empeoramiento de la coyuntura económica y financiera desde el verano de 2007 y el drástico agravamiento desde septiembre de 2008 han dejado profundas secuelas en las finanzas públicas de las principales economías desarrolladas. En España la crisis se ha visto agravada por el estallido de la burbuja inmobiliaria y por la lenta gestión de Rodríguez Zapatero. En este contexto se han producido los rescates de Irlanda y Grecia (por ahora). 3. HACIENDA Y PRESUPUESTACIÓN EN LA DEMOCRACIA ESPAÑOLA. La C.E. de 1.812 es la primera de Europa que emplea el término presupuesto en un texto legal, constituyendo éste un plan de gastos y una estimación de ingresos. Desde la óptica liberal implica su discusión pública en el parlamento y su control desde una instancia independiente, el tribunal de cuentas. La legislación presupuestaria en sí tardó más en aparecer, pero lo hizo con vocación de permanencia. Lo primero que se destaca en el periodo de la transición a la democracia, es el aumento del gasto público, provocado por las políticas públicas, las transferencias, etc. Hasta llegar al estado del bienestar, que equipara el gasto español a otros países del entorno. Para analizarlo, vemos. 3.1 LA REFORMA PRESUPUESTARIA: DE LAS MEJORAS TÉCNICAS AL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS. A grosso modo, pueden distinguirse cuatro etapas en la etapa democrática: 1.- Fase de implantación de mejoras técnicas (1.976/1.984) 2.- Presupuestación por programas (gob. Socialista 84/94) 3.- Fase déficit cero (gob. PP 94/2006) 4.- Retorno a la filosofía de gestión por rendimiento. (PSOE actual) Bajo éste último, se inicia una etapa de recortes presupuestarios y políticas de ajuste de duración indefinida. FASE DE MEJORAS TÉCNICAS: Ley 11/77, General Presupuestaria, que comienza a elaborarse en 1.973, para sustituir a la Ley de contabilidad de 1.911. La Ley 11/77 define al sector público en tres subsectores: Administraciones Públicas incluida la Seguridad Social, Empresas Públicas, y Instituciones Financieras Públicas, pero sin indicar qué entes componían cada sector. Se establecía por primera vez la presupuestación por programas, disponiendo su establecimiento entre los órganos correspondientes y el Ministerio de Hacienda. En ésta primera etapa casi no había correspondencia entre las estimaciones de costes y las asignaciones presupuestarias ejecutadas, ni tampoco una política coherente para mejorar la gestión del gasto. FASE DE LA PRESUPUESTACIÓN POR PROGRAMAS Pese a ser uno de los objetivos de los pactos de la Moncloa, la declaración de intenciones de la ley 11/77 no se inicia de forma general hasta la Orden Ministerial de Junio del 83, sobre normas de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para el 84, orientándolos a los objetivos propios del sector público. Los Presupuestos Generales del Estado del 84 son los primeros que se presentan en términos de programas de gasto, pero el cambio fue más nominal que real. Las características de la nueva concepción del ámbito presupuestario son, según el RD 1091/88: • La consideración de Ley formal y material que se asigna a los presupuestos. • La nueva regulación del presupuesto: general para el Estado y especial para OO.AA y sociedades estatales. • La regulación en tres fases: elaboración, aprobación y ejecución, y liquidación. • La clasificación de gastos e ingresos en orgánica (para cada servicio), funcional (para actividades a realizar), económica (separación de gastos corrientes y de capital), y por programas (objetivos a cumplir). • El valor informativo con doble función: A) previa, con la documentación que debe acompañarlos, y B) concomitantes, para ejecución y liquidación de presupuestos. • La enunciación de los principios presupuestarios de competencia, anualidad, unidad, universalidad, especialidad cuantitativa, cualitativa y temporal, responsabilidad colectiva, flexibilidad en la realización y eficacia en la gestión, con las siguientes excepciones: a la temporalidad, mediante el tratamiento de los gastos “plurianuales”, a la especialidad, mediante los créditos ampliables, provisionales y otros. • La agilización presupuestaria de los regímenes especiales, que se concreta en la elaboración de presupuesto para los OO.AA de carácter comercial, industrial, ó análogo, en los que se recogen inversiones reales para efectuar durante el ejercicio social, se especifican las aportaciones del Estado y OO.AA., se expresan los objetivos a alcanzar en el periodo, y memoria de la evaluación económica de las inversiones a realizar. • La coordinación y unificación en materia presupuestaria concluye con la unión de los presupuestos g. del Estado y los OO.AA., los de la sociedades estatales, el resto del sector público y el de Seguridad Social. Esta norma ha tenido una influencia muy positiva. La reforma trataba de conseguir un presupuesto orientado a los resultados, sin embargo el sistema no fue muy útil para coordinar la acción de los distintos departamentos y organismos. 3.2 LA CONVERGENCIA PRESUPUESTARIA PARA EL INGRESO EN LA UNIÓN MONETARIA. RIGOR, ESTABILIDAD Y REFORMAS. A la aplicación de la política presupuestaria ha seguido una reforma de la legislación para la introducción del principio de estabilidad presupuestaria. La promulgación de las leyes de estabilidad obedeció en el caso de España a dos motivos principales: A) la incorporación a nuestro ordenamiento jurídico de una regla fiscal que reforzase la norma europea, de aplicación obligada a todos los miembros, y B) la necesidad de establecer un mecanismo interno de coordinación que equilibrase las finanzas públicas. Las leyes de estabilidad de 2001 supusieron un importante respaldo a la estabilidad presupuestaria de España, estableciendo un conjunto de reglas de disciplina fiscal objetiva, no sujetas a la discrecionalidad política, y aplicables a todas las A.P., configurada en torno a cuatro principios rectores: estabilidad, plurianualidad, transparencia y eficiencia. Las reglas numéricas son cuatro: estabilidad presupuestaria trienal (saldo), el límite del gasto no financiero del Estado (regla de gasto), el fondo de contingencia de ejecución presupuestaria (regla de gasto), y el déficit para inversiones (tanto de gasto como de saldo). Las leyes también establecen reglas de procedimiento: Informe de la situación cíclica, determinación de los umbrales de crecimiento vinculados a superávit ó déficit, tramitación de los objetivos en Cortes Generales, consultas a CC.AA, etc., estableciendo la presencia del Parlamento desde el inicio del proceso presupuestario y una mayor participación de las A.P. territoriales en la fijación del marco presupuestario general. Con éstas modificaciones legislativas se instituye la presupuestación en dos fases: la primera define el marco financiero del presupuesto, y la segunda en que se discute y reparte ese montante global para ser fijado. La reforma de 2006 ha perseguido dos objetivos principales: 1) preservar los aspectos positivos de las leyes de 2001 y mejorarlos, y que las CC.AA participen en la discusión del marco general presupuestario, ya que son responsables de gran parte del gasto público y de los resultados finales del país frente al protocolo de déficit excesivo derivado del tratado de la UE. Básicamente, existen dos planteamientos para mantener tal situación de equilibrio, una es conseguir todos los años el equilibrio presupuestario, y otra es obtener el equilibrio a lo largo del ciclo económico. La política fiscal de equilibrio anual permite implementar reglas fiscales sencillas y fáciles de instrumentar, pero crea rigideces en el manejo del presupuesto. En cambio, las reglas basadas en el equilibrio a lo largo del ciclo son más flexibles, permitiendo también una política adicional adecuada. La nueva normativa ha facilitado las negociaciones presupuestarias al Ministerio de Hacienda porque establece techos de gasto que permiten rebajar las demandas iniciales, y porque así el gobierno puede imponer las normas europeas en las A.P. territoriales y que éstas participen. El empeoramiento de la situación económica en 2007 y el agravamiento durante 2008 han dejado profundas secuelas en las finanzas públicas europeas. En España, se ha visto agravada aún más por el estallido de la burbuja inmobiliaria, y por la negación del presidente de ésa situación, lo que ha lentificado la reacción del gobierno. Incluso se ha llegado a la intervención de algunos países. Ante la presión de algunos países, el gobierno español tuvo que retirar algunas medidas improductivas tomadas con anterioridad.

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Fuentes:

Burgos Baena, Agustín (2017). Análisis bursátil avanzado


Sobre el autor

Dr. Agustín Burgos Baena


Catedrático - investigador - inversor, ofreciendo mis servicios y conocimientos a empresas (consultoría), universidades (formación), estudiantes (tesis) y público en general (inversiones).

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Citar:

Burgos Baena, Agustín. (2017). Hacienda y la presupuestación. Recuperado de: http://www.xprttraining.com/publica/hacienda_presupuestacion.html

 

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